麦文伟  湛江检验检疲局

    美国国际贸易委员会(ITC)于2013年9月20日作出终裁，认定从中国等5国进口的冰冻暖水虾未对美国相关产业造成实质性损害或威胁，因此否决了美国商务部(DOC)此前要求对上述产品征收高达18.16%反补贴税的决定。中方唯一应诉企业湛江国联水产开发股份有限公司获得最终胜利。此案中方最终取得成功应对，既让我国相关企业规避了高额的反补贴税，稳定了我国10多万农户的养殖和就业，又为我国农产品今后应对国际贸易壁垒积累了宝贵的经验，值得我国政府部门和外贸企业去借鉴、研究和探索。

背    景

　　当前由于全球经济不景气，贸易保护主义正在升温。在此大背景下，中国经济平稳增长，自然成为被打击对象。特别是美国对华贸易调查中滥用规则，随意更改程序日益严重。
　　美国市场90%以上的冻虾依靠进口。美国时间2012年12月28日，代表美国对虾加工商利益的美国海湾虾产业联盟(CGSl)向美国国际贸易委员会(ITC)提出申请,要承缓解来自中国、厄瓜多尔、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国和越南7个国家进口补贴虾产品的压力，申请对来自上述七国的虾产品征收补贴税。申请书提到，受七国低价抛售的进口虾影响，2012年美国本土虾价格暴跌，直接将全行业拖入亏损的泥潭。申请书中还具体列举了七国共100项施惠于对虾生产商的做法，包括政府直接拨款、投股、低息贷款、税收减免、土地、饲料及其他投入的直接供应和大额出口补贴等。该联合会宣称中国、厄瓜多尔、印度印、度尼西亚、马来西亚泰国和越南等国出口商获得了政府的资金支持，补贴幅度超过2%的允许范围。其中、对中国的描述为“中国政府为对虾产业提供金融支持，搭建全球最大的对虾加工及出口平台”。
　　美国海湾虾产业联盟申请了30个项目（即诉点），美国商务部最终确立了25个。美国商务部数据显示，2012年美国从中国、厄瓜多尔、印度、印度尼西亚、马来西亚、泰国和越南7个国家进口的冰冻暖水虾进口额分别约为1.02亿美元、5亿美元、5.51亿美元、5.34亿美元、1.42亿美元、11亿美元和4.26亿美元，在上述七国中，2012年美国自中国进口的涉案产品金额最少,为1.02亿美元；从泰国进口的产品最多，达11亿美元。
　　美方在将中国视为非市场经济国家并且没有充分证据的情况下，对中国企业同时发起反倾销和反补贴调查，既违反世贸组织规则，也违反其国内法律。中国政府高度重视农业和涉及农产品的贸易救济调查，希望美方审慎对待此案，避免对双边经贸关系和双方农业合作造成负面影响。同时，中国政府将坚决维护国内暖水虾生产和出口企业的合法权益。
    事实上，该申请在美国国内的对虾行业中也引起了一定争议。南方养虾联盟(SSA)表示此申请仅代表美国对虾加工商的意志，并不能代表全行业的利益，如果这项请愿持续发酵，可能会成为美国国内对虾进口商和生产商又一个花费极大的大麻烦。
    2013年1月18日，美国商务部正式发布公告，决定对原产于中国等7国的暖水虾产品发起反补贴调查。作为中国对虾输美的龙头企业，湛江国联水产开发股份有限公司（以下简称“国联水产”）被美国商务部选定为我国唯一一家强制应诉企业。这不仅是美国对中国发起的首例农产品反补贴调查，也是美国在已经实施8年的反倾销措施基础上对相同产品再次发起反补贴调查，调查可能导致美国对此种产品征收反补贴关税。
    2013年2月11日，美国国际贸易委员会发布初裁结果，裁定反补贴调查的应诉国的补贴对于美国相关产业构成损害，相关的反补贴税率由美国商务部进行调查和裁决。
    2013年5月30日，美国商务部公布对冷冻暖水虾反补贴调查初裁结果，国联水产初裁的具体税率为5.76%，其他中国企业反补贴税率也为5.76%。
    2013年8月14日，美国商务部公布对冷冻暖水虾反补贴调查终裁结果，决定对来自中国、印度、厄瓜多尔、马来西亚和越南的冷冻暖水虾，计划分别征收18.16%、10.54%-11.14%、10.13%-13.51%  10.8%-54.5%、1.15%-7.88%的反补贴税，而泰国和印度尼西亚的出口商获得的补贴额度由于不超过2%，免征反补贴税。认定作为中方唯一应诉企业的国联水产终裁的具体税率为18.16%，其他中国企业反补贴税率相同。
    根据美国的相关规定，美国商务部终裁结果出来后，美国国际贸易委员会将会对此次反补贴事件的应诉国家是否对美国产业造成损害进行最终裁决，如裁决不造成损害，美国商务部所做的具体税率将作废，如裁决造成损害，则美国商务部将发布反补贴税令。
　　2013年9月20日，美国国际贸易委员会（ITC）作出终裁，认定从中国和印度等5国进口的冰冻暖水虾未对美国相关产业造成实质性损害或威胁，因此否决了美国商务部（DOC）此前要求对中国上述产品征收高达18.l6%反补贴税的决定。根据此终裁结果，美国将不对中国等五国输美冰冻暖水虾征收反补贴税。

影    响

    商务部统计数据显示，新能源、钢铁、化工、农业等领域成为全球贸易摩擦的“重灾区”。中国已连续多年成为全球遭遇反倾销和反补贴调查最多的国家。2012年中国共遭遇21国发起的77起贸易救济调查，涉案金额高达277亿美元，比上一年增长369%。而目前世界所有的反补贴措施中，一半以上针对中国，其中美国的反补贴措施有70%针对中国。
    美国此次针对中国发起的首例农产品反补贴案，由于美国是具有案例判决法例的国家，如果此次案件美方作出最终损害的裁决，对未来我国农产品出口必然会产生不利影响。据分析，美国对我国出口对虾实施反补贴调查的主要影响有以下七个方面：
    一、我国地方补贴政策可能遭受反补贴调查。一旦美国商务部对中国输美冰冻暖水虾的判决形成判例，就意味着美国的反补贴法将适用于非市场经济国家，美国企业可依据此判例对中国政府和企业提出反补贴调查，中国各级政府制定的多项农产品补贴政策将遭到挑战。
    二、我国农业重要产业的发展受到影响。改革开放以来,中国各级政府为鼓励出口,出台了一系列经济优惠措施和政策。从中国出口补贴的主体看可分为中央政府和地方政府。在中国加入WTO后，中央政府为履行入世承诺，逐步取消了大规模的出口补贴，但地方政府补贴没有受到入世协定的约束，仍在一些地区存在，这些政策可能成为美国反补贴调查的对象。随着反补贴调查的展开，中国政府将不得不调整甚至取消部分农产品产业扶持政策，这将影响重要农产品产业的发展。
　　三、我国出口农产品的竞争力被削弱。在处理中美贸易失衡问题上，美国国会和政府倾向于把贸易问题政治化,将贸易失衡的矛头指向中国，归咎于人民币汇率的低估。通过启用反补贴这一贸易救济措施，美国可对中国政府施加压力,干预中国的贸易和产业政策，影响中国的宏观调控政策，这无疑增加了美国迫使中国进一步升值人民币的筹码。人民币的升值并不一定能解决中美贸易结构性失衡司题，相反会增加中国农产品出口成本，进一步削弱中国出口农产品的竞争力。
    四、连锁反应使我国农产品出口全面受阻。在当前WTO的其他成员国对反补贴是否适用非市场经济国家这一原则模糊不清时，美国的判例可能会产生很强的连锁效应。如果美国对我国出口对虾征收相当于最终裁定最高幅度的反补贴税，迫于压力,国内不少企业将转而寻求开拓其他国家市场。其他国家很可能效仿美国的做法，对我国出口农产品发起反补贴调查。此外，美国还有可能参照这次的手法对中国其他农产品发起反补贴调查，最终导致我国农产品出口全面受阻。
    五、对我国经济的影响更加广泛和持久。反补贴调查的涉及面广泛，调查范围可能涉及接受政府补贴对象的下游企业甚至整个产业链。同时，为应对反补贴调查，我国政府必须逐步调整相应的贸易和产业政策，这种调整将在长时间内对我国经济、政治、社会发展产生巨大影响。
    六、国内相关产业受到冲击。如果美国对我国输美冰冻暖水虾作出反补贴最终裁决，迫于成本价格的压力，同时受金融危机国际市场经济低迷的影响，国内不少企业将不得不放弃对美国出口对虾。一旦出口美国市场受阻的产品转入国内市场，必然进一步加剧国内对虾产品过剩，同时也影响国内其他农产品产业链条。

应    对

    美国对华农产品发起的首个反补贴调查案，不仅涉及水产品贸易，还涉及各级政府及相关职能部门等多个层面，这给政府和企业的应对带来了非常大的难度。
    中国商务部、广东省政府对于此次反补贴诉讼非常重视，成立了专门的应对小组，并聘请了律师协助企业进行抗辩。2013年1月，广东省对外贸易经济合作厅第一时间向省内各对虾出口企业或协会发文，征集各方反馈意见，并聘请律师针对此事向世界贸易组织（WTO)提交申诉。
　　中外对虾产业交流圆桌会议于2013年4月在广东省湛江市召开，泰国、印尼、印度、厄瓜多尔、马来西亚等国都派出相关代表与会，共同商讨应对美国对虾反补贴调查的对策。
美对华进行反补贴调查启动后，中国企业仅广东就有近10家上市企业积极应对和上诉。作为中国最大的对虾生产企业，国联水产每年对美出口的暖水虾占我国的九成左右，因此被美国商务部选为本次反补贴调查的强制应诉对象，也是惟一一家代表中国的企业。
    在这次反补贴调查中，国联水产公司在既有事实基础上坚持不懈地抓住要点进行诉讼，主要围绕两点来抗辩：一是美国商务部在调查中的种种行为凸显了贸易歧视。美国商务部给予国联水产初裁和终裁的税率均不公正客观，尤其是终裁惩罚性的税率更是直接的贸易歧视，不仅对国联水产、更是对整个产业的贸易偏见：在国联水产已经提供充足证据证明没有买方信贷的情况下，仍以相关部门不配合调查为由强加给国联水产高额的买万信贷惩罚性关税，并对中国的对虾产业上游补贴情况不发问卷调查，毫无根据的直接在国联水产的补贴税率基础上施加了超过2倍的上游补贴税率，这一歧视性惩罚的做法一旦被接受，以后对中国农业产业的企业面临相关诉讼时都会产生很大影响，无论从国联水产角度还是从产业角度，国联水产都无法接受；其二，美国商务部裁决在逻辑上不成立。中国出口美国的对虾量只占美国对虾进口总量的3%左右的份额，而泰国和印尼占据了超过一半的份额，当泰国和印被美国商务部裁定为反补贴零关税时，作为只占3%份额的中国居然会对美国对虾市场造成产业损害，这在逻辑上是行不通的。
    在美国商务部裁决中国企业高税率后，国联水产积极调整应诉策略，将重点转向美国国际贸易委员会终裁诉讼，以取得最后的逆转。同时，国联水产积极加强与中国的政府部门、包括加强与美国相关部门进行联络，在多方努力下，这起官司惊险逆转，美国国际贸易委员会（ITC)最终裁决中国等五国输美的暖水虾未对美国相关产业构成实质性损害，中国最终赢得反补贴调查的胜诉。

启    示

    一、政府和企业应开展有效协作应对反补贴调查。反补贴调查不仅涉及接受补贴的企业，还包括众多政府部门。因此应对反补贴调查需要政府各部门、政府和企业之间开展有效协作。政府各部门之间的合作与协调对应诉成败起关键作用。政府各部门需要明确应对反补贴调查的职责，建立有效的跨部门协调机制，保证沟通与协作。政府相关部门应及时制定和出台应对补贴管理办法，充分发挥政府在应对反补贴调查中的核心作用，对重点行业、重点出口商品和重点国家进行实时监控，提前向企业预警和指导，涉案企业作为反补贴调查的应诉主体，无论企业规模大小，都应在政府各职能部门的正确指导下，加强各出口企业之间的相互合作，积极参加应诉，维护企业自身合法权益。企业应培训、选拔专业应诉队伍，加强与相关政府部门进行直接沟通，保证充分交流，使政府和企业应对反补贴调查时保持一致。
    二、我国政府应逐步调整出口补贴政策。WTO把政府对企业的补贴分为禁止性补贴、可申诉补贴和不可申诉补贴。我国各级政府应根据WTO《补贴与反补贴措施协定》和美国等国家反补贴税法的规定，有针对性地调整现有的出口补贴政策。我国政府应逐步取消禁止性补贴，减少可申诉补贴，增加不可申诉补贴。如，可取消对具体企业、产业的税收优惠政策，取消生产环节优惠政策，取消地方性外商投资优惠政策；增加对出口企业研发活动的补贴，特别是高科技企业的研发活动，增加对中国中西部落后地区的补贴。
    三、建立熟悉WTO反补贴规则的专业队伍。虽然中国企业在应对反倾销方面已积累丰富经验，但在应对反补贴诉讼上，从政府到企业，都缺乏经验和专业人才。一方面相关政府部门和企业要通过培训，尽快熟悉WTO的反补贴规则，了解欧盟、美国等国家的反补贴法及相关案例。补贴和反补贴知识的普及可使政府避免不当补贴行为，使企业熟悉反补贴应诉程序，做好应对反补贴调查的准备。除WT0的反补贴规则外，政府和企业还必须掌握中国的补贴政策和实施情况，防止外国企业提出不正当的反补贴诉讼。另一方面，中国需要培养批既熟悉WT0反补贴规则和反补贴应诉程序，又了解中国政策法律的专门人才。可通过在高校中设立相关专业以及对政府、企业相关人员进行培训，为应对反补贴诉讼做好人才储备。
　　四、不断完善我国的反补贴法律法规。中国的反补贴立法起步较晚，而且缺乏执法经验。2001年，中国依据WTO反补贴规则颁布了《中华人民共和国反补贴条例》。之后，中国又出台了一系列反补贴的法律法规，从程序上对反补贴调查作出了详细规范，但与美国、加拿大等国家的反补贴法相比仍然存在内容单薄、不规范等问题。此外，中国企业缺乏反补贴诉讼经验，使中国在应对反补贴诉讼中处于被动地位。从政府角度看，政府应根据WT0的反补贴规则,完善中国的反补贴立法，改进在立法层次、补贴分类、司法审查制度、特殊行业规定等方面的不足，使之与WTO规则保持一致。从企业层面看，企业在积极进行反补贴应诉的同时，应合理运用WTO的贸易救济措施和中国的反补贴法，维护企业正当利益，这样既可以抵制外国产品的不公平竞争，又可以增加应对国外反补贴调查的经验。
　　五、以转型升级提升企业国际竞争力。应对反补贴虽然是挑战，但也是机遇，对提高企业自身的竞争力有帮助。我国企业应坚持以质取胜战略，把“中国制造”概念提升为“世界制造”，加快转型升级，增强技术创新能力，巩固自身竞争力，不断增强软实力，提高企业的管理水平，严格按照世贸规则和国际标准组织生产，建互健全企业内部完善的质量安全管理体系，以实力赢得全球市场。企业要进一步实施产品结构多元化和市场结构多元化战略，不断增加高附加值、高科技含量、特色品牌产品，对于产业链上下游也应加大投入力度；同时，积极开拓非美市场，培育和发展国内市场，实现外需内需并驾齐驱的新格局，改变以往过于依赖单一产品以及单一市场的状况，改变过去单纯依靠价格打天下的经营战略，以减少和分散贸易风险。
    六、鼓励国内企业进行对外投资。从长期看，为应对不断升级的贸易壁垒，有条件的企业可通过对外投资规避各类关税和非关税贸易壁垒，促进中国产业结构优化。企业可以考虑在欧美等发达国家增资设厂，寻求与新兴市场国家的合作，在境外开展加工贸易，加速海外并购，通过实施国际采购和国际运营战略，实行全球采购、全球销售、全球运营的模式，整合全球的采购和销售渠道资源，有效发挥企业优势，更好地把握产品原材料采购和销售价格两端，提高国际市场占有率，尽可能绕开贸易壁垒。
　　七、建立和完善反补贴贸易争端解决机制。我国政府应积极组织参与本领域有关的国际或区间磋商、技术交流与协调，强化我国在国际规则制定工作的话语权，努力保持在各类国际组织管理层面的参与或主导地位。充分了解WTO规则和贸易救济调查的相关知识，建立反补贴贸易壁垒调查机制，利用WT0平台和多边贸易体系的谈判机制进行交涉，当遭遇贸易摩擦案件时要积极应诉，特别是在应诉时要注意团结作战，一致对外，根据WTO规则，对反补贴贸易壁垒措施的不合理内容提出异议，通过国家之间的对话来解决贸易争端中对中国企业不公平的待遇，遏制反补贴措施被滥用，积极维护和争取我国利益。
　　八、运用反补贴法律措施调节我国进出口贸易。反补贴是国家维护对外贸易秩序的重要法律手段，我国也应该依照世贸组织规则和中国法律，运用反补贴的法律措施，通过世界贸易组织的争端机制经授权采取反补贴措施，制止不公平交易,规范贸易竞争行为，还可以限制进口，合理调节进出口贸易，避免对外贸易损失，保护本国农业等相关产业，维护国家宏观经济利益，促进对外贸易的健康发展。
　　总之，当前国际金融危机对各国经济的冲击尚未结束，有关国际贸易壁垒的问题仍将长期存在并不断升级。面对严峻的贸易摩擦形势，我国的政府部门和外贸企业一方面应加强联合，积极应诉，在世贸组织框架下，捍卫本国农业产业的合法权益；另一方面也应主动出击，拿起贸易救济的武器，在符合国际惯例的前提下，保护本国相关产业及企业的合法利益。