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美国食品标准“一般准则”述评
发表时间：2006-04-14 00:00:00
为了适应消费者对食品质量安全和多样性的需求，适应食品生产技术的发展，推进食品标准现代化，美国食品安全检验署(FSIS)和食品药品管理局(FDA)发出联合动议，共同制定有关食品标准的“一般准则”，即建立一套关于制定、修订或撤销食品标准的规范和程序。该提案于2005年5月25日向WTO秘书处通报（G/TBT/N/USA/119），标题为：《食品标准：一般准则和食品标准现代化》。通报覆盖的产品范围是除肉类、禽类和蛋类产品以外，在美国供人类消费的所有食品。
119通报背景
尽管美国食品管理体系和食品标准体系建立时间早，分工较为清晰，但多年来仍存在着多头管理、标准不统一的问题。FSIS和FDA是美国最重要的两个食品标准管理机构，除此之外与食品标准有关的管理机构还有美国环保署（EPA）、疾病控制中心（CDC）、财政部烟酒火器管理局（BATF）、海关总署和商务部等。这些机构依据议会的授权，具有发布与食品有关的法规和标准的权力。例如：FSIS分管畜禽产品，FDA分管其他食品和加工食品，蛋类较为特殊，两个机构共同管理。至今，FSIS已经制定了约80种产品的特性标准或配制标准。FDA除管理食品外，还管理药品和化妆品，已制定了280多项食品特性标准，其中包括质量标准和容器灌装标准。
FSIS和FDA实行管理的法律依据各有不同，在美国联邦法规法典（CFR）中，三分之一以上的技术法规与食品有关。所以要理顺美国食品的标准体系显得十分必要，而且随着食品科技的发展，食品标准的现代化也显得十分迫切，FSIS和FDA都意识到有必要制定一套统一的食品标准“一般准则”。上述119通报实质上就是一份关于制定食品标准“一般准则”的提案，该提案是两个机构开始制定使其食品标准现代化程序的第一步骤。
提案产生的经过
早在1995年，FSIS和FDA已开始酝酿对食品标准的法规制定程序进行审议，为此曾分别发布法规制定提案预告（ANPRMs）。预告中论述了管理食品标准的法规和政策、食品标准的历史、修订食品标准的必要性等。1996年，FDA组建了一个专门工作小组，讨论“食品标准的现在与未来”，并起草了一份《审议与修订FDA食品标准法规的一般准则》。1997年，FSIS和FDA成立了联合工作组。该工作组对FDA制定的一般准则进行了修订，用以反映两个机构共同的目标和要求。但是，两个机构在某些问题上始终存在着分歧。
直到2005年，FDA和FSIS在制定“一般准则”的目的、要求、内容、格式等方面终于取得了某些共识，联合发出了食品标准“一般准则”的119通报。
“一般准则”主要陈述了食品标准的目的和作用，也对食品制造商提出了要求。“一般准则”强调：食品标准将提供一种体系，在这种体系下消费者的利益得以保护。食品标准应当反映产品的主要特征，应保证产品的经济价值和营养质量。食品标准应与食品技术相适应并有助于技术进步。食品标准的制定应语言简捷并提倡要求的一致性，以便降低制造商的遵守成本和政府的实施成本。标准的制定应具有灵活性，对某些特殊的添加成分可单独设置一种标准等等。一般准则还将促进联邦食品标准与所有类似食品的国际标准的一致性。
我国政府的评议
考虑到美国食品标准“一般准则”提案一旦实施，必将对我食品业出口贸易产生重大影响，中国政府应迅速应对。2005年8月，由国家质检总局WTO/TBT国家通报咨询中心主持，山东省质量技术监督局和对外贸易经济合作厅承办，在山东济南市召开了“美国G/TBT/N/USA/119通报评议会”。来自国家食品行业主管部门、地方质量技术监督和检验检疫部门、食品行业协会和食品研究所以及食品重点出口企业的专家出席了会议。评议会根据WTO/TBT协定的相关规定进行，在对该项通报充分讨论分析的基础上，形成了中国政府的书面评议意见并发向美方。中方认为：
1．从保护消费者利益和公众利益，促进食品生产技术的进步，在可行范围内与国际食品标准保持一致等方面看，制定一套通用准则有其积极的作用。但是“一般准则”的出台，必将引发美国大量食品标准的制定、修订或撤销，因而对食品生产的进出口贸易产生影响，所以提案的实施应该有一个渐进的过程。中方倾向于通报中所述“制定（仅）有关评定标准的准则”的可选择方案。该方案将使提案实施的成本较为低廉，对制定、修订和撤销新标准的工作也是稳步渐进的。这样才能促进公正、公平地对待消费者以及保护食品生产商及进口商的利益，不至于形成新的贸易障碍。
2．FSIS和FDA在对制定、修订或撤销食品标准的目的和措施方面虽然已经达成许多共识，但通报中仍然反映出两个机构在某些方面的不协调。中方希望今后出台的一般准则，应该是一部完全一致的准则。而且力求更具有透明性和可操作性。
3．在提倡食品标准“灵活性”，鼓励食品新技术的开发和利用时，强调对这些新食品名称的标准应简单明了，抓住食品的主要基本特征，去掉不必要的要求，并以同一原则对待进口产品。
4．在制定、修订或撤销食品标准的一般准则中，建议增加制定对进口食品或非标准名称食品的管理规则，以避免因进口食品与美国本国食品之间有差异及标准问题而造成不必要的贸易障碍。
119通报对我国出口贸易的影响
对美国FSIS和FDA提出的食品标准“一般准则”，目前国际上找不到类似的、可以借鉴的准则。欧盟议会和理事会于2002年1月28日发布的指令178／2002／EC《关于食品法律法规基本要求的规定》，具有部分的相似性。该指令的目的也在于协调和统一欧盟各成员国食品法规和标准的制定，其内容有：食品及其相关名称的定义、范围、基本原则、透明度要求和管理机构等，可适当借鉴。我国目前关于制定食品标准的法律依据主要是《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国食品卫生法》及其实施条例，也对食品标准的内容、一般要素、技术要求和标准格式等有一个通用规定，但是缺乏统一和完善。与发达国家相比，规范程度相对滞后。美国FSIS和FDA的联合提案，对我国标准化工作有一定的借鉴作用。
虽然119通报有其积极的一面，但是也不难发现，通报内容对一些观点、意见和建议进行了较多陈述，至于提案实施的路线和程序则并不清晰。因此，有理由担心在正当合理的目标背后，有可能对输美产品形成新的贸易障碍。我国对食品标准的管理已初具体系，已经有了一批食品卫生标准、专业基础标准和产品标准。对食品营养、添加剂、药物残留等方面的标准、操作规范、检验方法、合格评定程序等规定，今后由于互认问题能否会增加新的贸易障碍，也是应该有所警惕的。另外，该通报提案是美国实施食品标准现代化程序的第一步骤，今后还会有相关的贸易措施出台，因此需要进行信息跟踪并展开进一步的分析研究。
119通报涉及食品行业的标准现代化问题，必将对我国食品业的出口贸易产生深远影响。因此，在此提醒有关各方，特别是食品出口企业务必给予密切关注和积极的应对。(国门时报 张丽莉 章强华 )
119通报背景
尽管美国食品管理体系和食品标准体系建立时间早，分工较为清晰，但多年来仍存在着多头管理、标准不统一的问题。FSIS和FDA是美国最重要的两个食品标准管理机构，除此之外与食品标准有关的管理机构还有美国环保署（EPA）、疾病控制中心（CDC）、财政部烟酒火器管理局（BATF）、海关总署和商务部等。这些机构依据议会的授权，具有发布与食品有关的法规和标准的权力。例如：FSIS分管畜禽产品，FDA分管其他食品和加工食品，蛋类较为特殊，两个机构共同管理。至今，FSIS已经制定了约80种产品的特性标准或配制标准。FDA除管理食品外，还管理药品和化妆品，已制定了280多项食品特性标准，其中包括质量标准和容器灌装标准。
FSIS和FDA实行管理的法律依据各有不同，在美国联邦法规法典（CFR）中，三分之一以上的技术法规与食品有关。所以要理顺美国食品的标准体系显得十分必要，而且随着食品科技的发展，食品标准的现代化也显得十分迫切，FSIS和FDA都意识到有必要制定一套统一的食品标准“一般准则”。上述119通报实质上就是一份关于制定食品标准“一般准则”的提案，该提案是两个机构开始制定使其食品标准现代化程序的第一步骤。
提案产生的经过
早在1995年，FSIS和FDA已开始酝酿对食品标准的法规制定程序进行审议，为此曾分别发布法规制定提案预告（ANPRMs）。预告中论述了管理食品标准的法规和政策、食品标准的历史、修订食品标准的必要性等。1996年，FDA组建了一个专门工作小组，讨论“食品标准的现在与未来”，并起草了一份《审议与修订FDA食品标准法规的一般准则》。1997年，FSIS和FDA成立了联合工作组。该工作组对FDA制定的一般准则进行了修订，用以反映两个机构共同的目标和要求。但是，两个机构在某些问题上始终存在着分歧。
直到2005年，FDA和FSIS在制定“一般准则”的目的、要求、内容、格式等方面终于取得了某些共识，联合发出了食品标准“一般准则”的119通报。
“一般准则”主要陈述了食品标准的目的和作用，也对食品制造商提出了要求。“一般准则”强调：食品标准将提供一种体系，在这种体系下消费者的利益得以保护。食品标准应当反映产品的主要特征，应保证产品的经济价值和营养质量。食品标准应与食品技术相适应并有助于技术进步。食品标准的制定应语言简捷并提倡要求的一致性，以便降低制造商的遵守成本和政府的实施成本。标准的制定应具有灵活性，对某些特殊的添加成分可单独设置一种标准等等。一般准则还将促进联邦食品标准与所有类似食品的国际标准的一致性。
我国政府的评议
考虑到美国食品标准“一般准则”提案一旦实施，必将对我食品业出口贸易产生重大影响，中国政府应迅速应对。2005年8月，由国家质检总局WTO/TBT国家通报咨询中心主持，山东省质量技术监督局和对外贸易经济合作厅承办，在山东济南市召开了“美国G/TBT/N/USA/119通报评议会”。来自国家食品行业主管部门、地方质量技术监督和检验检疫部门、食品行业协会和食品研究所以及食品重点出口企业的专家出席了会议。评议会根据WTO/TBT协定的相关规定进行，在对该项通报充分讨论分析的基础上，形成了中国政府的书面评议意见并发向美方。中方认为：
1．从保护消费者利益和公众利益，促进食品生产技术的进步，在可行范围内与国际食品标准保持一致等方面看，制定一套通用准则有其积极的作用。但是“一般准则”的出台，必将引发美国大量食品标准的制定、修订或撤销，因而对食品生产的进出口贸易产生影响，所以提案的实施应该有一个渐进的过程。中方倾向于通报中所述“制定（仅）有关评定标准的准则”的可选择方案。该方案将使提案实施的成本较为低廉，对制定、修订和撤销新标准的工作也是稳步渐进的。这样才能促进公正、公平地对待消费者以及保护食品生产商及进口商的利益，不至于形成新的贸易障碍。
2．FSIS和FDA在对制定、修订或撤销食品标准的目的和措施方面虽然已经达成许多共识，但通报中仍然反映出两个机构在某些方面的不协调。中方希望今后出台的一般准则，应该是一部完全一致的准则。而且力求更具有透明性和可操作性。
3．在提倡食品标准“灵活性”，鼓励食品新技术的开发和利用时，强调对这些新食品名称的标准应简单明了，抓住食品的主要基本特征，去掉不必要的要求，并以同一原则对待进口产品。
4．在制定、修订或撤销食品标准的一般准则中，建议增加制定对进口食品或非标准名称食品的管理规则，以避免因进口食品与美国本国食品之间有差异及标准问题而造成不必要的贸易障碍。
119通报对我国出口贸易的影响
对美国FSIS和FDA提出的食品标准“一般准则”，目前国际上找不到类似的、可以借鉴的准则。欧盟议会和理事会于2002年1月28日发布的指令178／2002／EC《关于食品法律法规基本要求的规定》，具有部分的相似性。该指令的目的也在于协调和统一欧盟各成员国食品法规和标准的制定，其内容有：食品及其相关名称的定义、范围、基本原则、透明度要求和管理机构等，可适当借鉴。我国目前关于制定食品标准的法律依据主要是《中华人民共和国标准化法》、《中华人民共和国食品卫生法》及其实施条例，也对食品标准的内容、一般要素、技术要求和标准格式等有一个通用规定，但是缺乏统一和完善。与发达国家相比，规范程度相对滞后。美国FSIS和FDA的联合提案，对我国标准化工作有一定的借鉴作用。
虽然119通报有其积极的一面，但是也不难发现，通报内容对一些观点、意见和建议进行了较多陈述，至于提案实施的路线和程序则并不清晰。因此，有理由担心在正当合理的目标背后，有可能对输美产品形成新的贸易障碍。我国对食品标准的管理已初具体系，已经有了一批食品卫生标准、专业基础标准和产品标准。对食品营养、添加剂、药物残留等方面的标准、操作规范、检验方法、合格评定程序等规定，今后由于互认问题能否会增加新的贸易障碍，也是应该有所警惕的。另外，该通报提案是美国实施食品标准现代化程序的第一步骤，今后还会有相关的贸易措施出台，因此需要进行信息跟踪并展开进一步的分析研究。
119通报涉及食品行业的标准现代化问题，必将对我国食品业的出口贸易产生深远影响。因此，在此提醒有关各方，特别是食品出口企业务必给予密切关注和积极的应对。(国门时报 张丽莉 章强华 )